국내도서상세

대한민국 정부를 바꿔라

변하지 않는 그들의 일상-정부조직과 공무원들의 행태

권한위임을 둘러싼 오해와 진실- 이창길

실제적 자율성과 공시적 자율성의 간극

권한위임에 관한 찬반 논쟁은 권한위임의 현실을 들여다보지 않고는 쉽게 판단하기 어렵다. 권한위임에 긍정적인 입장에서는 상부에 권한이 집중되어 있다고 할 것이고, 권한위임에 부정적인 입장에서는 그렇지 않다고 할 것이기 때문이다. 

먼저 우리나라 공무원들의 직무상 자율성 수준을 살펴보자. 1980년대 이후 5년마다 시행해온 세계가치조사(World Value Survey, 2010-2014)의 결과를 보면, 우리나라 공무원들의 직무상 자율성은 100점 만점에 54점으로 선진국 대부분이 60점 이상인 것에 비해 낮은 수준이다. 이는 10여 년 전의 68점에서 크게 감소한 수치다. 그만큼 직무상 통제가 심해졌다는 말이다.

공무원의 행동과 결정에 대한 법령상의 통제도 많다. 국회에서 제정한 법률뿐만 아니라 정부에서 만든 법령들이 공무원들의 업무 내용과 절차, 방법, 위반 시 벌칙까지 세세하게 명시하고 있다. 여기에다 비공식적인 지시와 방침도 수시로 하달된다. 문제는 이러한 통제가 많을수록 공무원들은 복지부동할 수밖에 없다는 것이다.

물론 중앙부처를 포함한 각급 기관에는 위임전결규정이 있어 담당자 스스로 결정하여 처리할 수 있는 업무를 규정해놓고 있다. 하지만 실질적 권한 행사는 문서 규정과 다르게 이루어진다. 일일회의, 주간회의, 수시보고 등을 통해 모든 사안이 상급자에게 시시콜콜 보고 된다. 때로는 위임전결규정이 상급자가 책임을 회피하는 수단으로 활용되기도 한다. 공식적인 결재는 없이 비공식적인 보고를 통하여 수시로 통제하면서 실질적 권한위임은 하지 않는 현실의 맹점이라고 할 수 있다. 

어떻게 위임할 것인가

권한위임의 출발은 대통령부터

권한위임은 피라미드의 정점인 대통령으로부터 시작되어야 한다. 최고 정점의 권한위임이 없으면 그 아래 계층의 권한위임은 기대하기 어렵다. 대통령의 시시콜콜한 지시와 명령만 존재한다면 장관을 비롯한 100만 공무원들이 무사안일과 복지부동에 빠지게 된다.

권한위임이 없으면 모두가 침묵하게 되고, 활발한 정책 토론이나 소통은 기대하기 어렵게 된다. 대통령의 권한위임은 그 역할이나 영향력의 축소를 의미하지 않는다. 상부의 지시나 명령만 바라보는 수많은 공무원들로 하여금 자신의 직위에 상응하는 기능과 역할에 충실하게 하는 것이다.

팀워크 강화와 위원회 활성화

성공적 권한 위임을 위해서는 조직 운영상의 2가지 변화가 필요하다. 팀워크를 강화하고 위원회를 활성화하는 것이다. 먼저, 팀워크를 강화하여 모든 부서에서 구성원 상호 간 토론을 통한 의사결정 문화가 정착되도록 해야 한다. 부서들 간에도 수평적으로 이루어진 과제팀을 운영하여 공론의 장을 만들어야 한다.

아울러 외부 전문가가 참여하는 다양한 위원회의 활용도 필요하다. 그동안 정부는 실적이 없는 위원회를 정비한다는 차원에서 위원회를 활성화하기보다 줄이는 것을 우선시해왔다. 근시안적인 접근이다. 이제는 방향을 바꾸어 각 방면의 의견과 시각을 폭넓고 진지하게 경청하여 정책에 반영하는 노력이 우선되어야 한다. 지금처럼 15명 이상이 참여하는 형식적인 위원회가 아니라 상호 토론이 가능한 5~10명의 위원회를 구성하여 실질적으로 운영되도록 제도적 뒷받침을 해주어야 한다.

예산과 인력에 대한 이유 있는 집착- 문명재

그것은 생존 본능

예산안을 짤 때마다 정부기관들은 하나같이 사업계획서를 들고 문턱이 닳도록 예산부처를 찾아다닌다. 신규 사업을 추진하거나 정원 조정의 요구가 있을 때에도 정원 확보나 정원 감소 저지를 위해 갖은 노력을 기울인다. 정부기관들이 예산과 인력에 집착하는 이유는 분명하다. 예산이 정부 기관을 움직이는 에너지라면, 인력은 정부기관의 손과 발이기 때문이다. 따라서 예산과 인력이 삭감되면 조직이 동력을 상실하고, 이는 곧 역량 저하로 이어지기 쉽다.

정부기관들이 조직의 유지와 확대를 위해 기울이는 노력은 생존 본능에 가깝다. 예산과 인력을 확보하지 못하면 이는 곧 사업 축소와 인력 감축으로 이어지고 조직 전체가 위축되면서 존폐 위기에 빠질 수 있다는 사실을 잘 알기 때문이다. 이런 생존 본능은 특히 새로운 정부가 출범하기 직전의 조직 개편 시기에 극에 달한다.

단순히 예산과 인력 확보의 차원을 넘어 조직을 보호, 확대하기 위해 보이지 않는 전쟁을 벌인다. 조직의 이익을 위해 무조건 예산과 인력을 확보해두고 보자며 온갖 수단을 동원한다. 결국 이것이 기회비용을 유발하고 이로 인한 폐해는 국민과 정부 전체가 고스란히 떠안게 된다.

예산ㆍ인력에 대한 집착을 치유하는 십계명

예산과 인력에 대한 고정관념을 바꿔라

예산과 인력에 대한 집착은 일단 확보된 인력과 예산은 줄어들지 않는다는 오랜 고정관념 때문이다. 예산과 인력의 규모가 조직의 위상을 나타내는 척도라는 생각도 바꿔야 한다. 이를 위해 예산과 인력을 조정할 수 있는 시스템이 필요하다.

예산과 인력 운용에 대한 감시망을 강화하라

예산과 인력 확대를 위한 과도한 노력을 견제하기 위해서는 무엇보다 예산과 인력을 담당하는 부처의 예산이나 인력 편성, 관리 역량이 재고되어야 한다. 국회 예산과 관련된 감시체계도 제대로 작동될 수 있도록 재정비되어야 한다.

사후 성과평가제도를 활성화하라

전통적으로 정부는 초기 단계에서 예산과 인력에 대한 심의를 통해 자원을 통제하는 투입 위주의 자원 관리에 집중했다. 하지만 산출은 투입보다 중요하다. 공공 분야에 건강한 성과주의적 문화를 정착시키고 개인적, 조직적, 그리고 범정부적 차원에서 성과를 합리적으로 측정하고 관리하여 선순환구조를 정착시켜야 한다.

예산과 인력 배분을 위한 과학적 시스템을 구축하라

공무원의 규모, 즉 정부조직의 인력을 제대로 관리하려면 신규 인력 충원이 필요할 때마다 기존의 여유 인력을 점검하고 이를 통해 필요 인력을 최대한 충당하는 체계적 시스템이 마련되어야 한다. 이를 위해 먼저 예산과 인력에 관한 정보가 투명하게 관리되어야 하며 과학적 정보 분석과 자원 배분과 관련된 환류 시스템이 작동되어야 한다.

반복되는 문제의 뿌리를 찾아서-정부조직의 문화와 환경

권위주의는 거부할 수 없는 현실?- 최도림

정부조직에서의 권위주의적 행태

장관님의 강연인데…

장관이나 차관 같은 정부 고위 공직자가 초청 강연을 하는 경우가 흔히 있다. 이때 일정을 챙기는 담당 공무원이 가장 신경을 쓰며 관심을 갖는 것이 청중의 숫자다. 강의 내용이나 질은 그다음 문제다. 장관이나 차관의 격에 맞추는 것이 우선이기 때문이다. 여기에서도 직위나 직급을 기준으로 ‘너’와 ‘내’가 다름을 확인하려는 권위주의적 모습을 엿볼 수 있다.

상사가 퇴근을 안 했는데…

퇴근시간과 관련된 권위주의적 사고와 행동도 흔히 볼 수 있다. 상사의 퇴근 이후로 자신의 퇴근시간을 맞추는 공직자의 모습은 상사는 자신과 다른 존재이므로 똑같이 취급되어서는 안 된다는 의식의 발로일 수 있다. 한마디로 동등의식과 상호존중이 결여된 상태로, 이 또한 권위주의적 문화의 단면을 보여주는 사례다.

상사의 아이디어인데…

정부기관의 연구 과제를 수행할 때의 일이다. 대개의 경우 발주기관의 의견과 조언을 경청하여 이를 보고서에 반영하는 과정을 거치게 된다. 발주기관의 공직자도 연구를 수행하는 데 필요한 자료, 정보, 조언 등을 충실히 제공할 의무를 가진다. 그런데 공직자의 요구사항이 도를 넘는 경우가 왕왕 있다. 상급자가 충분한 검토 없이 제시한 아이디어나 모형을 기필코 보고서에 포함시키려 드는 것이다. 이 또한 권위주의적 행태의 일면이라고 할 수 있다.

권위주의를 해결하는 7가지 방법

첫째, 권위주의적 사고와 행동에 대한 인지다. 인지는 문제 해결의 출발점이다. 일과 생활 속에서 권위주의적 요소나 상황을 정확히 인지하는 능력과 문제의식을 가져야 한다. 권위주의적 요소는 행태적 차원, 구조적 차원, 환경적 차원으로 나누어서 살펴볼 수 있다(이종원, 2005; 박관국, 2004).

둘째, 조직에서 권위주의적 행동 사례를 찾아 함께 논의해볼 수 있는 교육ㆍ훈련 프로그램을 갖춰야 한다. 프로그램에서 감수성 훈련이나 역할 연기 등을 통해 권위주의와 관련된 행동이 무엇이고 그것이 의미하는 바가 어떤 것인지를 상호 숙지하고 극복할 과제로 설정할 필요가 있다.

넷째, 보다 근본적인 해결책은 선생님과 부모님이 모범적 행동을 보이는 것이다. 많은 시간과 노력이 요구되는 일이지만, 이러한 사회화 과정을 통해 어려서부터 올바른 가치관이 정립되면 고질적인 사회문제도 근절할 수 있다.

일곱째, 조직 환경과 구조의 변화를 통해 권위주의적 행태를 줄일 수 있다. 안정 지향적이고 동질의식이 강조되는 환경은 권위주의의 온상이 될 수 있으므로, 개방과 경쟁을 촉진할 수 있는 환경으로 바꿀 필요가 있다.

지방은 중앙을 따르라?- 임승빈

중앙정부와 지방의 상하관계는 민선 지방자치가 실시된 이후에도 지속되었다. 가장 큰 요인은 재정이다. 여전히 재정 자립도가 열악한 상황인 지방의 자치 단체들이 공공성의 영역을 중앙정부에 의존하려는 경향이 강한 것이다. 여기에 국가의 정합성이 최우선이라는 원리주의(dogmatism)에 따라 강력한 중앙집권이 필요하다는 국가주의적 인식이 아직도 강하게 남아 있다.

특히 이명박 정부 들어 지방자치를 새로운 거버넌스 체제 구축이나 지역의 시민사회(grass roots) 육성 차원에서 접근하지 않고 중앙정부의 통제적 역할을 기반으로 한 지방자치단체의 효율적 운영을 강조하는 집단들이 득세하면서 중앙과 지방의 상하관계가 더욱 굳어지는 양상을 보이게 되었다.

어떻게 지방을 살릴 것인가

첫째는 공정한 인사

지방공무원의 인사관리 체계를 공정하고 안정된 시스템으로 개선하기 위해서는 제일 먼저 지방자치 단체 인사위원회의 기능이 정상화되어야 한다. 공직자의 의식개혁을 위한 교육도 중요하지만, 인사위원회 등의 제도적 보완책이 더 절실한 상황이다.

지방공무원의 부패는 주로 2가지 제도적 원인에서 비롯된다. 첫째는 자치단체의 예산 편성과 집행 과정에서 공무원의 권한이 막강하다는 점이다. 거의 모든 예산이 6급 이하의 실무자들에 의해 집행되면서 이들이 민간인들과의 접점에서 비리를 일으키는 주범이 되고 있다. 이를 방지하기 위해서는 예산 집행의 전 과정을 모니터링할 수 있는 외부 감사위원회를 설치하는 등의 제도적 개선이 필요하다.

둘째는 고위직으로 올라갈수록 필요 이상으로 권한이 집중된다는 것이다. 이로 인해 예산 남용뿐만 아니라 불공정한 인사의 소지가 커지고, 그것이 현실화되었을 때 매우 심각한 파장을 일으키게 된다. 이를 견제하려면 지방인사위원회의 기능을 정상화시켜야 한다.

최선의 대안은 주민 참여

현재의 지방자치는 지방의회의 권한과 역할이 상대적으로 약해 견제와 균형이 제대로 이루어지지 못한다는 지적을 받고 있다. 주민의 의견을 수렴하는 장치들도 형식적으로 운영되어 지방의회의 대의 기능이 취약한 실정이다. 이를 정상화하려면 다음과 같은 제도적 보완 장치를 마련해야 한다.

첫째, 현행 주민소환제도에서는 주민의 연서로 청원서명부를 작성하여 제출하는데, 의원이나 단체장의 해직청구는 주민투표관리위원회에, 주요 공무원의 해직 청구는 단체장에게 제출한다. 하지만 청원 내용이 제반 규정에 적합한지의 여부도 함께 심사할 수 있어야 한다.

그리고 청원 대상이 된 당사자가 일정 기간 내에 사직하지 않을 때는 주민투표에 회부하여 결정ㆍ심사하도록 하고, 가까운 장래에 선거 계획이 없을 경우에는 주민투표 시에 후임자 선임 투표도 동시에 실시하여 결정할 수 있도록 해야 한다.

둘째, 지역주민의 의견이 충분히 반영될 수 있도록 지방선거 일자를 조정할 필요가 있다. 현재와 같이 광역단체장, 광역의회, 기초단체장, 기초의회뿐 아니라 비례대표, 교육감 등의 선거가 한날하시에 실시되면 지역주민들이 다수의 후보자들을 판단해야 하는 어려움 때문에 중앙정당의 공천에 의지하게 된다. 따라서 우리와 유사한 자치제도를 갖고 있지만 광역자치단체와 기초자치단체의 선거일자가 다른 일본의 사례를 검토해 볼 필요가 있다.

공정한 인사의 이상과 현실-인적자원과 정부조직 관리

최고의 공무원을 뽑는 최선의 방법- 노종호

공무원 선발의 문제점

PSAT는 종합적 사고력을 평가하기에 적합한가

PAST(Public Service Aptitude)는 암기 위주의 지식을 측정하던 기존 방식에서 벗어나 논리적ㆍ비판적 사고 능력과 자료의 분석 및 추론 능력, 판단 및 의사결정 능력 등 종합적 사고력을 평가하는 일종의 공직 적격성 평가시험으로, 2007년부터 5급 공채와 외교관 후보자(전 외무교시) 1차 시험에서 실시되고 있다(박천오 외, 2004: 223).

이 시험은 행정 환경의 변화에 신속히 대처할 수 있는 문제해결 능력을 지닌 인재를 선발한다는 취지에서는 부합하는 측면이 있으나, 과연 공직에 적합한 인재를 선발하는데 타당한 시험인가 하는 의문이 제기된다.

<법률저널>(2013. 11. 8)이 2013년 5급 공채(행정) 2차 합격자 305명을 대상으로 설문조사를 실시한 결과에서도 PAST의 주된 공부 방법으로 기출문제 등의 문제 풀이를 꼽았고, 준비기간이 ‘3개월 미만’이라고 응답한 수험생이 66.6%를 차지함으로써 3분의 2 이상이 단기간의 준비를 통해 PAST를 치르는 것으로 나타났다. 이처럼 PAST의 준비기간이 짧은 이유는 시험 자체가 많은 준비를 요하는 시험이 아닐뿐더러 5급 공채시험의 경우 사법시험처럼 2차 시험에 대한 유예제도가 없어 1차 시험 준비를 짧게 끝내야 하는 상황 때문으로 보인다.

또 PSAT는 문제가 언어 논리, 상황 판단, 자료 해석의 3개 영역으로 구분되어 있는데, 공직 관련 지문이 부족하여 민간기업의 문제와 차별성이 부족하며 논리나 추리 관련 문제가 지나치게 많은 편이다(황성원ㆍ김승태, 2009). 따라서 PAST가 공직에 진출하려는 사람들의 자질과 능력을 평가하기 위해 종합적 사고력을 측정한다는 근본 취지에 부합하는 시험인지에 대한 객관적이고 종합적인 검토가 필요한 상태다.

시험과목에 ‘행정학’이 없다?

현재 7급 시험의 경우 법ㆍ사회 계열의 직렬은 국어, 영어, 한국사, 헌법, 행정법이 공통필수과목으로 부과되고, 나머지 2개 과목은 직렬에 따라 차이가 난다. 이공ㆍ자연 계열의 직렬은 국어, 영어, 한국사가 공통필수과목으로 부과되고, 나머지 4개 과목은 직렬에 따라 차이가 난다. 직렬의 차이가 있지만 모든 공직의 기본 학문이 행정학이라는 사실을 고려할 때, 행정직렬을 제외한 모든 직렬에서 행정학을 필수 과목으로 지정하지 않은 것은 문제가 아닐 수 없다(황성원ㆍ김승태, 2009).

2013년부터 9급 시험에서 행정학과 행정법을 선택과목으로 변경하고 고교이수 과목인 사회, 과학 및 수학을 선택과목으로 추가한 것은 고교 졸업자가 더 많이 합격할 수 있도록 하기 위함이다. 그러나 이러한 변경만으로 고교 졸업자가 더 많이 합격할 수 있을지는 의문이다. 오히려 혜택은 대학교 저학년 수험생들에게 돌아갈 가능성이 크다.

어떻게 바꿔야 할까?

행정실무 역량을 측정할 수 있는 시험과목이어야

5ㆍ7ㆍ9급 공채시험에서 일부 과목의 변경을 통해 행정실무 역량의 측정을 재검토할 필요가 있다. 현재 5급 1차 시험에서 영어와 한국사는 인증제를 실시하고 있고, PAST는 언어 논리, 자료 해석, 상황 판단의 세 영역을 통해 공직자에게 필요한 종합적 사고력과 논리력을 평가하고 있다.

그러나 공직 기반 지식과 역량을 검증하기에는 미흡한 측면이 있다. 공직자로서의 기본 소양과 태도, 실무 역량 및 윤리의식을 사전 검증할 수 있는 보완책이 필요하다(황성원, 2010). 또한 2차 논술형 필기시험에서 직렬에 관계없이 행정학을 필수과목으로 지정할 필요가 있다.

면접시험 탈락자에 대한 기회 부여

5급 공채시험 3차 면접시험 탈락자에게 1회에 한해 다음 연도 1차 또는 1ㆍ2차 시험의 면제를 검토할 필요가 있다. 실력이 비슷함에도 불구하고 합격 인원이 한정되어 단 한 번의 면접시험만으로 불가피하게 탈락의 고배를 마셔야 하는 현실은 응시자에게 너무도 가혹하다. 수험생들은 하나같이 3차 면접시험 탈락자의 구제가 필요하다고 말한다. 3차 면접시험 불합격이 그 사람의 인격과 품성의 흠결을 의미하는 것은 아니므로 다시 도전할 기회를 줄 필요가 있다.

우수 인력 충원을 위한 개방형 임용 실시

공무원 선발에서 개방형 임용을 보다 확대해야 한다. 민간부문의 우수한 인력을 공직에 유입하기 위해 개방형 직위를 확대하여 공직의 폐쇄성을 극복하고 인력의 다양성을 도모해야 한다. 우리나라에서 개방형 임용이 활성화되지 못하는 이유가 있다.

첫째, 2008년부터 개방형 직위를 부처가 자율적으로 정하도록 하면서 중요성이 다소 떨어지는 직위 위주로 결정이 이루어졌고, 둘째, 개방형 직위가 일반직과 상당히 차이가 있는 기간제 계약직인 데다, 셋째, 임금 수준이 민간에 비해 경쟁력이 떨어진다는 것이다(김재훈ㆍ이호준, 2013: 7). 이러한 문제점들을 개선해서 개방형 임용제도를 꾸준히 발전시켜가야 한다.

어떻게 바꿀 것인가-정부조직의 변화와 혁신

혁신의 키워드는 공유·개방·협력- 최상옥

정부는 협력적 조정자로서의 역할을 더욱 강화해야 한다. 국민의 행정 참여 활성화를 통한 직접민주주의 확대가 요구되는 상황에서 정부의 업무와 정보를 투명하게 공개하고, 국민의 참여를 유도하여 대화를 통해 공공의 가치를 창출하며, 국민들과 더불어 결정하는 유능한 정부로서 참여민주주의를 실현해야 한다.

이를 위해 국민을 수동적 참여가자 아닌, 능동적이고 주도적인 국정 운영의 동반자로 인식하고 이를 뒷받침할 제도를 마련해야 한다. 또한 국민의 합의와 집단지성을 활용할 수 있는 참여 거버넌스로 정부조직 운영을 개혁해야 한다. 정보통신기술을 활용하여 새로운 행정서비스를 발굴하고, 개개인의 수요에 맞는 서비스를 제공해야 한다.

정부 3.0 시대에 필요한 4가지 정부 역량

정부 3.0 시대에 정부의 역할은 과거의 양적 성장을 뛰어넘어 질적 성장을 이루기 위한 역량을 강화하는 것이다. 다양한 국민의 요구를 반영하여 ‘국민의 행복, 조화로운 사회의 발전, 국가의 번영’이라는 정부의 소임을 다할 수 있도록 정부조직 구성원들의 개인 역량은 물론, 조직 수준의 역량, 네트워크 수준의 역량, 정부 수준의 역량 등 정부 관료제 역량을 총체적이고도 다차원적으로 키워나가야 한다.

첫째, 새로운 패러다임에 맞는 개인 수준의 역량이 중요하다. 성과와 관련한 구성원 개인의 심리적ㆍ행동적 특성을 포괄하는 것으로, 특정한 상황이나 직무에서 효과를 발휘하는 내외적 특성이라고 할 수 있다. 새로운 행정의 구성원은 자신의 업무 역량과 함께 자신이 속한 부서의 이익이나 관심을 넘어서 전체 국민의 삶의 질과 관련된 업무 성과를 목표로 뛰고자 하는 의지와 노력을 보여야 한다.

둘째, 새로운 행정에 맞는 조직 수준의 역량도 필요하다. 이는 정부의 궁극적인 목표와 조직의 목표를 일치시켜서 실천하는 능력과 성장을 위해 조직 내외의 자원과 네트워크를 활용할 수 있는 능력을 모두 포함한다. 여기에는 조직의 가치와 이념, 비전을 공유하고 이를 구성원 개개인의 내재적 가치체계로 제도화하는 ‘조직인(organizational man)으로서의 태도와 속성뿐만 아니라 조직이 처한 환경을 변혁해내는 능력과 노력도 포함 된다.

셋째, 새로운 패러다임에 맞는 네트워크 수준의 역량은 목표를 실현하는데 필요한 지식과 자원 등을 동원할 수 있는 조직 구성원의 역량 외에도, 새롭게 네트워크를 형성하고 활성화할 수 있는 조직 전체의 역량을 의미한다. 이는 다른 행위자들이 보유하고 있는 다양한 자원들에 접근하기 위해 조직 간 관계를 활용하고 발전시키는 능력으로, 단순한 조화와 관계를 다루는 기술 또는 내부 커뮤니케이션 능력 등과는 구별 된다(Walter 외, 2006).

마지막으로, 정부의 역량은 국가의 미션ㆍ비전ㆍ전략ㆍ목적을 지원하는 핵심 자원으로, 국민에 대한 행정서비스 기반을 확대하고 국부를 창출하는 데 결정적인 역할을 수행한다고 말할 수 있다(김윤권, 2010). 정부 역량은 정부가 추구하는 이념, 조직, 인적자원, 행위 등의 자원 및 정책 수단을 동원, 조정, 집행하여 능동적으로 환경 변화에 대응하는 역량이라고 할 수 있다.

여기에는 정부가 스스로 존속과 발전을 위해 적정한 조직규모를 유지하고 조직과 구성원들이 담당할 업무를 확보하는 것과, 정부라는 존재의 근본 미션을 달성하기 위해 적실성 있는 비전을 제시하고 이를 실현할 수 있는 타당하고 합리적인 전략을 수립하여 조직의 효율성을 확보함과 동시에 궁극적으로 국민에 대한 행정서비스를 향상시키는 것도 포함된다.

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